กฎบัตรอาเซียน

ในการประชุมสุดยอดอาเซียน ครั้งที่ 9 ที่บาหลี อินโดนีเซีย ในปี 2546 ผู้นำอาเซียนได้มีมติให้จัดตั้งประชาคมอาเซียน (ASEAN Community) โดยมีสามเสาหลัก คือ ประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน (ASEAN Political-Security Community – APSC) ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community- AEC) และประชาคมสังคมและวัฒนธรรมอาเซียน (ASEAN Socio-Cultural Community – ASCC) ซึ่งคือเสาหลักของการสร้างความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของอาเซียนในฐานะที่เป็นประชาคมของภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อย่างสมบูรณ์แบบ

เมื่อปี 2548 ที่ประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียน ครั้งที่ 11 ที่กรุงกัวลาลัมเปอร์ ได้มีมติให้จัดทำกฎบัตรอาเซียน เพื่อสะท้อนให้เห็นถึงพัฒนาการของอาเซียน สู่การมีสถานะเป็นองค์การระหว่างประเทศ ที่มีสถานะทางกฎหมาย และที่สำคัญกว่านั้น คือ ให้อาเซียนมีสถานะเป็นองค์การระหว่างประเทศ ในระดับภูมิภาคอย่างแท้จริง โดยมีหลักการ แนวคิด และกรอบการทำงาน ที่ลึกซึ้งและชัดเจน ทั้งในการทำงานร่วมกันระหว่างประเทศสมาชิก และการทำงานร่วมกับประเทศ หรือองค์การระหว่างประเทศภายนอกภูมิภาค

ไม่นานนักหลังจากที่ผู้นำอาเซียนได้มีมติในเรื่องดังกล่าว ประเทศสมาชิกก็ได้ร่วมกันจัดตั้งกลุ่มผู้ทรงคุณวุฒิ (Eminent Persons Group – EPG) ขึ้น เพื่อจัดทำข้อเสนอเกี่ยวกับเนื้อหาของกฎบัตรอาเซียน โดยขอให้กลุ่มผู้ทรงคุณวุฒิ จัดทำข้อเสนอแนะที่ “ห้าวหาญและมีวิสัยทัศน์” (Bold and Visionary) ข้อเสนอแนะสองเรื่องหลักของกลุ่มผู้ทรงคุณวุฒิ ที่ได้รับความสนใจอย่างกว้างขวาง คือ

1. ให้มีการปฏิรูปหลักการและแนวทางปฏิบัติของประเทศสมาชิก

2. สิทธิและหน้าที่ของประเทศสมาชิก

ซึ่งเมื่อพิจารณาโดยรวมก็ คือ กลุ่มผู้ทรงคุณวุฒิเสนอให้มีการสร้างความเข้มแข็งให้กับค่านิยมทางประชาธิปไตยและระบบธรรมาภิบาล โดยไม่ยอมรัฐบาลที่มิได้มาจากการเลือกตั้ง หรือการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่มิได้เป็นไปตามหลักการของระบอบประชาธิปไตย รวมทั้งให้มีการเคารพต่อสถาบันกฎหมาย และกฎหมายสิทธิมนุษยชน และที่สำคัญ คือ ให้ประเทศสมาชิกมีอำนาจในการใช้มาตรการแก้ไข (Remedy Measures) การกระทำผิดต่อหลักการของอาเซียน รวมทั้งการระงับสมาชิกภาพของประเทศสมาชิก ซึ่งถือเป็นข้อเสนอหรือแนวความคิดที่ไม่เคยมีมาก่อนในสมาคมอาเซียน

ข้อเสนอในส่วนหลังนี้ เป็นความพยายามที่จะแสดงให้เห็นว่าอาเซียนจะต้องพัฒนา และเติบโตต่อไป และไม่สามารถยึดติดอยู่กับหลักการในอดีต ซึ่งยึดถือหลักฉันทามติ (Consensus) หรือหลักการยอมรับในข้อตัดสินใจ หรือพฤติกรรมที่ประเทศสมาชิกขัดแย้งกันน้อยที่สุด (Lowest Common Denominator) ได้อีกต่อไป

อย่างไรก็ตาม ในภายหลังข้อเสนอของกลุ่มผู้ทรงคุณวุฒิ ในส่วนหลังนี้ ได้ถูกตีตกไปโดยประเทศสมาชิกอาเซียน และไม่ได้รับการบรรจุไว้ในกฎบัตรอาเซียน ด้วยเห็นว่าประเทศสมาชิกส่วนใหญ่ยังไม่พร้อมที่จะละทิ้งหลักฉันทามติ ซึ่งเป็นส่วนสำคัญของ “วิถีอาเซียน” หรือ “ASEAN Way” มาโดยตลอดและทำให้สมาคมอาเซียนสามารถเติบโตขึ้นมาได้จนทุกวันนี้

ในที่สุดกฎบัตรอาเซียน ก็มีผลบังคับใช้ในวันที่ 15 ธันวาคม 2551 จากการรับรองของที่ประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียนครั้งที่ 13 ในเดือนพฤศจิกายน 2550 ที่สิงคโปร์ก็ได้นำเสนอหลักการที่แปลกใหม่ และมีความก้าวหน้ามากพอสมควร อาทิ การนำเสนอหลักการ การมีความมุ่งมั่น และความรับผิดชอบร่วมกันในการเสริมสร้างสันติภาพ ความมั่นคง และความมั่งคั่งให้กับผู้มิภาค (Shared Commitment and Collective Responsibility in Enhancing Regional Peace, Security and Prosperity) โดยนักวิเคราะห์มองว่าเป็นการท้าทายหรือจำกัดขอบเขตของหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในประเทศ (Non-Interference Principle) ซึ่งอาเซียน ได้ยึดถือมาเป็นเวลาช้านาน และแม้แต่เอกสารของสำนักเลขาธิการอาเซียน ในปี 2553 ก็ได้ขยายความว่า “เป็นความเข้าใจร่วมกันว่า หลักการการไม่แทรกแซงกิจการภายในประเทศ จะถูกนำมาใช้ได้ ก็เฉพาะในกรณีที่เป็นเรื่องภายในของประเทศ (Domestic Issues) ของประเทศสมาชิก และไม่สามารถนำมาใช้ได้ในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับทั้งภูมิภาค อาทิ ในเรื่องการก่อการร้าย และการใช้ทรัพยากรน้ำ ร่วมกัน เป็นต้น

แต่สิ่งที่มีความสำคัญที่สุด และทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในขั้นพื้นฐานของอาเซียน คือการมอบสถานะทางกฎหมาย (legal personality) ให้แก่อาเซียน อันทำให้อาเซียนเป็นองค์การระหว่างประเทศ ในระดับภูมิภาคโดยสมบูรณ์ ซึ่งหมายถึงว่า อาเซียนมีสถานะที่รับรองโดยกฎหมายระหว่างประเทศให้สามารถที่จะทำความตกลงกับประเทศ หรือองค์การระหว่างประเทศอื่นๆ ได้ตามเห็นสมควร และความตกลงนั้น สามารถมีผลบังคับใช้โดยสมบูรณ์ตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศ

นอกจากนั้น กฎบัตรอาเซียน ยังได้ปรับเปลี่ยนโครงสร้าง และกลไกการทำงานของอาเซียน เพื่อให้อาเซียนมีความเป็นสถาบัน (institution) อย่างแท้จริง อาทิ มีการกำหนดให้ที่ประชุมสุดยอดอาเซียน (ASEAN Summit Meetings) เป็นองค์กรตัดสินใจสูงสุดของสมาคมอาเซียน และให้จัดการประชุมสุดยอดอาเซียน สองปีครั้ง เพื่อปรึกษาหารือ ให้แนวทางเชิงนโยบาย และมีข้อตัดสินใจ นอกจากนี้ ยังมีการกำหนดให้มีการประชุมระดับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ปีละหนึ่งครั้ง ภายใต้กรอบของ คณะกรรมการประสานงานอาเซียน (ASEAN Coordinating Council) และประสานงานกับ คณะกรรมการต่างๆ ของประชาคมอาเซียน (ASEAN Community Councils) คือคณะกรรมการประชาคมอาเซียน ในด้านการเมืองและความมั่นคง ด้านเศรษฐกิจ และด้านสังคมและวัฒนธรรม ซึ่งก็คือเสาหลักทั้งสามเสาของสมาคมอาเซียน เพื่อให้มีการนำข้อตัดสินใจต่างๆ ของที่ประชุมสุดยอดอาเซียนไปปฏิบัติอย่างแท้จริง

อีกความคิดริเริ่มหนึ่ง ของกฎบัตร เพื่อรองรับสถานะความเป็นองค์การระหว่างประเทศในระดับภูมิภาคของอาเซียน คือ การแต่งตั้งเอกอัครราชทูต ผู้แทนถาวรของประเทศสมาชิกอาเซียน ประจำสำนักงานอาเซียน ที่กรุงจาการ์ตา (Permanent Representatives to ASEAN) รวมทั้งกำหนดให้จัดตั้งสำนักงานเลขาธิการอาเซียน ในระดับชาติ (ASEAN National Secretariat) ด้วย ซึ่งการจัดตั้งกลไกต่าง ๆ เหล่านี้ สะท้อนให้เห็นถึงความตั้งใจจริงของประเทศสมาชิกอาเซียนในการผลักดันให้เกิดความร่วมมือ ในรูปแบบที่เป็นสถาบัน และรูปแบบที่มีความเป็นทางการมากขึ้น รวมทั้งให้มีการปฏิบัติตามข้อตัดสินใจต่าง ๆ ของผู้นำอาเซียนอย่างจริงจัง

อีกเรื่องหนึ่งที่น่าสนใจเกี่ยวกับกฎบัตรอาเซียน คือการกำหนดให้มีข้อบัญญัติว่าด้วยการบริหารจัดการความขัดแย้งระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียน ด้วยการให้มีการจัดตั้งกลไกเพื่อการดังกล่าว ในความร่วมมือในทุกๆ ด้าน ระหว่างประเทศสมาชิก โดยให้ถือเป็นส่วนหนึ่งสิทธิและหน้าที่ของประเทศสมาชิก โดยกลไกต่างๆ ดังกล่าว ให้รวมถึงวิธีการ อาทิ การช่วยเป็นสื่อกลาง (Good Offices), การประนีประนอม (Conciliation) และ การไกล่เกลี่ย (Mediation)

และดังที่กล่าวมาแล้วในบทก่อนหน้านี้ บทบัญญัติหนึ่งที่มีความโดดเด่นมากที่สุดประการหนึ่งของกฎบัตรอาเซียน คือการให้มีการจัดตั้งองค์กรด้านสิทธิมนุษยชน บทบัญญัติดังกล่าวนี้ ตอกย้ำถึงความสำคัญที่วัตถุประสงค์และหลักการของกฎบัตรอาเซียน และประเทศสมาชิกสมาคมอาเซียน ให้กับการส่งเสริม (Promote) และการปกป้อง (Protect) สทธิมนุษยชนและสิทธิขั้นพื้นฐานของมนุษย์ ซึ่งต่อมา แนบความคิดนี้ ได้ถูกขยายวงให้กว้างขึ้น มาครอบคลุมสิทธิสตรี และเด็ก และการป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์ (Human Trafficking)

นักวิเคราะห์หลายท่านมองว่า การที่กฎบัตรอาเซียน มีบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชน เป็นพัฒนาการที่สำคัญมากสำหรับอาเซียน เพราะเป็นการมองความร่วมมือในด้านสังคมและวัฒนธรรม ที่แตกต่างและก้าวหน้าไปจากเดิมมาก และเน้นถึงความต้องการขั้นพื้นฐานของมนุษย์มากขึ้น และขณะเดียวกันเป็นการลดความสำคัญของหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในของกันและกัน โดยมองว่า เหตุการณ์และปัญหาที่เกิดขึ้นในประเทศแต่ละประเทศนั้น แท้จริงแล้วล้วนมีผลกระทบที่กว้างไกลกว่านั้น และน่าจะเป็นปัญหาในระดับภูมิภาค หรือระดับโลกด้วย

กล่าวโดยสรุปคือ การมีกฎบัตรอาเซียนถือเป็นพัฒนาการที่มีความสำคัญมากสำหรับอาเซียน และถือเป็นความก้าวหน้าซึ่งนำอาเซียนเข้าสู่มิติใหม่ ซึ่งนอกจากจะทำให้อาเซียนมีสถานะอย่างเป็นทางการตามกฎหมายระหว่างประเทศแล้ว ยังทำให้อาเซียนมีแนวคิดและจุดยืนที่ชัดเจนมากขึ้น เป็นสากลมากขึ้น มีโครงสร้างองค์กร ระบบ และกลไกการทำงานที่เป็นระบบ (Systematic) ยิ่งขึ้น ในฐานะองค์การระหว่างประเทศระดับภูมิภาคที่ดำเนินงานด้วยกฎระเบียบที่ชัดเจน (Rule-Based Organization) รวมทั้งเป็นการแสดงเจตนาอย่างชัดเจนที่จะให้ทุกประเทศสมาชิก และทุกกลไกของอาเซียน ปฏิบัติตามบทบาทและหน้าที่ของตนอย่างเคร่งครัด เพื่อให้ข้อตัดสินใจและแนวนโยบายต่าง ๆ ในระดับสูงสุดของอาเซียนสามารถสัมฤทธิ์ผลทุกประการ